France: la République et les religions – autour du droit des cultes

En juin 1923, Henri Poincaré (1860-1934), alors président du Conseil, affirme devant la Chambre des députés que les lois de séparation "n'ont jamais été dirigées contre les Eglises. Elles ont seulement été faites pour assurer la pleine indépendance de l'Etat [...]." Même si l'heure est à de meilleures relations, la formule révèle en même temps les tensions qui ont accompagné en France l'évolution des relations entre les religions de ce pays (à commencer par l'Eglise catholique romaine) et l'Etat. L'intérêt de ces différentes étapes n'est pas simplement historique: elles marquent en effet, avec les précisions apportées au fil des ans par la jurisprudence, la situation présente.

La question n'est pas simplement celle de principes théologique ou idéologique: une religion est plus qu'une doctrine, elle est aussi une organisation dont la place et les droits dans la société doivent être définis, même si l'Etat se veut religieusement neutre. Une Eglise ou religion n'est pas simplement un message spirituel, mais aussi une réalité temporelle: comment régler les relations entre ces deux temporels, celui de l'Etat et celui qui relève d'une religion?

Deux gros livres, deux dossiers, apportent des informations bien documentées et stimulantes pour la réflexion de ceux qui voudraient en savoir plus sur la situation française. Le premier, tout récent, est le fruit de la recherche inlassable d'Emile Poulat (que Religioscope a déjà évoquée en 2004 et en 2006), étudie la naissance et la place actuelle des associations diocésaines; le second, signé par Xavier Delsol, Alain Garay et Emmanuel Tawil, nous offre un véritable manuel de droit des cultes.

Après 1905: les associations diocésaines comme solution

Nombre de Français ignorent probablement aujourd'hui ce que sont les associations diocésaines, et plus encore leur histoire. A l'heure où les débats sur la laïcité prennent de nouvelles formes, la documentation rassemblée et analysée par Emile Poulat, sous le titre Les Diocésaines, vient heureusement nous permettre de connaître l'histoire diplomatique de leur émergence et illustre la confrontation, au début du XXe siècle, entre une culture catholique et une culture laïque, mais aussi les aménagements que surent trouver les deux parties pour sortir de l'impasse et, après la séparation entre Eglise et Etat, définir un cadre légal pour l'Eglise catholique romaine en France.

Ce volume est un dossier historique, un recueil de quelque 200 documents soigneusement introduits, commentés. "Un dossier historique, diplomatique et juridique", précise Emile Poulat, en confiant à Religioscope qu'il faut y voir une quatrième face, un "non-dit" de ce livre: c'est un dossier psychologique, car il nous fait entrevoir les hommes qui ont fait cette histoire.

En fait, ce n'est ni un livre de juriste ni un livre d'historien au sens strict: il ne relève d'aucune discipline au sens étroit et en intègre les apports pour mettre en œuvre les connaissances nécessaires afin de répondre à la question posée: ce livre est en effet le résultat d'une mission confiée à Emile Poulat en 2003 par le Premier Ministre d'alors, Jean-Pierre Raffarin.

Ce regard sur l'histoire ne nous plonge pas seulement dans la poussière des archives, mais au cœur de l’actualité. L'ancien Premier ministre Dominique de Villepin, qui signe la première préface de ce livre (l’autre vient du cardinal Angelo Sodano), ne s’y trompe pas: "si l’Eglise catholique a pu appliquer une loi qui avait d’abord été considérée comme conçue contre elle, d’autres religions peuvent tout aussi bien y trouver aujourd’hui les conditions propices à leur existence dans le respect des principes fondamentaux de la République."

De quoi s’agissait-il? La séparation de l’Eglise et de l’Etat, en 1905, représenta "un événement douloureux et traumatisant pour l’Eglise en France" (Angelo Sodano). Mais il fallait trouver les moyens d’aménager les relations. Or, rappelle Emile Poulat, la loi du 9 décembre 1905 – qui abrogeait le concordat de 1801 entre la France et le saint-Siège et supprimait le budget des cultes – "confiait à des associations de droit privé le soin de pourvoir à l'exercice public du culte. La papauté condamna la loi et interdit aux catholiques la formation de telles associations. C'était l'impasse." Il fallut de longues négociations pour aboutir en 1924 à une solution "sans que soit modifiée la loi ni levée sa condamnation: des associations cultuelles diocésaines, adoptées par tous les diocèses à la satisfaction commune et toujours en vigueur". L'imposant dossier établi par les soins de Poulat retrace non seulement le cheminement vers cet accord, mais ses suites jusqu'au début du XXIe siècle.

La séparation posait de nombreux problèmes pratiques: que faire des 40.000 édifices de culte nationalisés en 1789 et mis à la disposition des évêques en 1802? en faire "cadeau" à l'Eglise catholique, ou l'en priver et les utiliser à des fins civiles? Ou continuer de les mettre à disposition, mais qui en assumerait les frais d'entretien?

Constituer des associations était une solution juridiquement séduisante, mais inacceptable pour les autorités de l'Eglise catholique – une partie du clergé s'en serait accommodée – parce que non conforme à la structure hiérarchique, épiscopale. Les règles constitutives d'une religion ne correspondent pas nécessairement à celles des Etats démocratiques modernes, et vouloir leur imposer celles-ci – hier comme aujourd'hui – crée bien des dilemmes. En avril 1905, le cardinal Lecot, archevêque de Bordeaux, expliquait: "Pour que l'association cultuelle pût être admise par le clergé français, par l'épiscopat et par le pape, il faudrait: 1) Que cette association comprît le curé en communion avec son évêque, et 2) Qu'elle fût reconnue par l'évêque en communion avec le pape." (p. 30). Certains acteurs de la loi sur la séparation, comme Aristide Briand, avaient d'ailleurs bien conscience de la nécessité de prendre en compte cette réalité.

L'article 4 de la loi du 9 décembre 1905 prévoyait que les biens mobiliers et immobiliers seraient, "avec toutes les charges et obligations qui les grèvent", transférées dans un délai d'un an aux associations qui se constitueraient, associations ayant "exclusivement pour objet l'exercice d'un culte".

L'Eglise catholique – qui n'est pas seule concernée, mais qui présente les principaux problèmes d'application – se retrouve "dépossédée et libérée", selon les termes utilisés dans le rapport Saisset-Schneider (p. 48), "l'Etat n'intervient à aucun degré dans la constitution intérieure des Eglises" (p. 54). En février 1906, l'encyclique Vehementer Nos condamne la loi de 1905, car elle confie l'administration et la tutelle du culte public à une association de personnes laïques. Elles échapperaient, dit le pape, au contrôle ecclésiastique, puisque, en cas de différends sur les biens qu'elles contrôlent, le Conseil d'Etat serait compétent pour trancher. En août 1906, l'encyclique Gravissimo prohibe les associations cultuelles: c'est un "texte capital et obstacle majeur sur la route qui conduira, en moins de vingt ans, de la prohibition de toute association à l'acceptation d'un statut sur mesure" (p 78).

En septembre 1906, l'assemblée plénière de l'épiscopat français constate que "la loi de séparation prétend imposer à l'Eglise, dans notre pays, par la seule autorité du pouvoir civil, une organisation nouvelle": cela ne pouvait quête condamné par le pape (p. 82). L'assemblée choisit la voie de la "résistance passive": il faudra "rester dans les églises et y continuer les offices". Elle interdit aux fidèles de s'enrôler dans des associations cultuelles si celles-ci étaient constituées.

Le 2 janvier 1907, un amendement à la loi de séparation prend acte de la situation inattendue, à savoir l'absence des associations cultuelles prévues, pour éviter de voir l'Etat se mettre en contradiction avec l'article 1 de la loi de séparation garantissant le libre exercice des cultes: à défaut d'associations cultuelles, les édifices du domaine public affectés au culte continueront d'être laissés à la disposition de ceux qui exercent ce culte. Cette loi entrouvrait des portes pour différents types de solution, mais toujours sans y intégrer la hiérarchie ecclésiastique: d'où une rapide et nouvelle condamnation par une encyclique. Cependant, comme le reconnurent par la suite membres du gouvernement français et nonce à Paris, ces dispositions de 1907 pavaient en même temps la voie à la solution qui devait être trouvée dix-sept années plus tard (p. 409).

"[...] si, pour l'Eglise, le Concordat était un pacte, la séparation était une rupture de ce pacte, et non un nouveau pacte se substituant à l'ancien" (p. 112). En 1908, en réponse à des questions posées, la Sacrée Pénitencerie indique que les députés et sénateurs auteurs de la loi tombent sous le coup de l'excommunication, même si aucune publicité n'y fut donnée et si cela ne semble pas avoir suscité des débats.

Après la 1ère guerre mondiale, le Parlement est plus marqué à droite, mais reste majoritairement d'orientation laïque. Cependant, la guerre a changé bien des choses et mis l'accent sur la réconciliation nationale: les catholiques ne manquent pas d'évoquer ces prêtres et fidèles qui ont donné leurs vies pour le pays dans les tranchées. La volonté de trouver une solution est là: il y a reprise du dialogue, non sans difficultés. "Depuis 1905, les associations cultuelles étaient une pomme de discorde et une plaie ouverte. Il fallait vide l'abcès, compte tenu que le Saint-Siège ne pouvait se déjuger et que la France ne pouvait se renier." (p. 125)

En 1920, le diplomate (et fervent catholique) Jean Doulcet (1865-1928) est envoyé à Rome pour renouer les relations avec le gouvernement pontifical. A noter, dans les instructions qui lui sont confiées par le gouvernement avant son départ, que les préoccupations de la France ne portent pas que sur les questions de politique intérieure: le rôle traditionnel de la France comme protectrice des chrétiens d'Orient est explicitement évoqué, de même que le rôle que pouvait jouer l'autorité morale du pape dans le contexte de l'Europe après la guerre. Dans les discussions qui suivent, le représentant de la France indique clairement que la reprise des relations ne saurait être subordonnée à une modification de la législation française, tandis que l'Eglise ne peut approuver les associations cultuelles "en raison de l'empiètement grave sur l'autorité ecclésiastique", selon les termes du cardinal Gasparri (p. 158). Cependant, certains ecclésiastiques et laïcs catholiques estiment que l'on peut interpréter la loi dans un sens moins négatif, quelques documents de cette époque qui sont publiés dans le livre de Poulat le montrent – et ils sont révélateurs d'un changement de climat.

La question de la compatibilité ou non de la loi de 1905 et d'un système démocratique d'associations – de "concilier logique associative et logique hiérarchique" (p. 280) – est au cœur des discussions. Selon une note d'expert rédigée en 1920, la jurisprudence française quant à l'application des lois de 1905 et 1907 se révélait respectueuse de l'organisation interne des communautés religieuses: les biens des établissements publics du culte supprimés ne peuvent être et ne sont attribués qu'à des associations conformes aux dogmes, à la doctrine religieuse et à la discipline de ce culte. Dans les cas qui se sont présentés, les prêtres n'étant plus en communion avec l'autorité épiscopale et ayant constitué des associations cultuelles ont été obligés de remettre les lieux de culte aux prêtres soumis à cette autorité. Il est intéressant d'observer que la République française aurait pu à ce moment favoriser des mouvements schismatiques, comme cela est arrivé dans d'autres pays et dans d'autres circonstances, mais elle ne s'est pas engagée dans cette voie, et les tentatives de créer des paroisses non soumises à l'autorité diocésaine sont ainsi restées généralement sans suite. "Un prêtre qui ne se soumet point à l'autorité de son évêque n'est pas une ministre du culte catholique", telle est la conclusion à laquelle arrivent les tribunaux quand ils sont appelés à se prononcer sur des litiges (p. 184). Comme le fit remarquer Mgr Baudrillart dans une note au cardinal Gasparri en avril 1922, "[l]a loi de 1905 pouvait être interprétée de telle sorte qu'elle fût destructrice de la hiérarchie", mais elle l'a été de façon conforme aux droits de ladite hiérarchie ecclésiastique (p. 232).

En 1921, les relations diplomatiques sont rétablies, avec échange d'ambassadeurs. Les projets et modèles d'associations pour résoudre la crise de multiplient, mais sous une forme diocésaine, et non paroissiale, afin de respecter l'autorité épiscopale.

Lors d'un débat au Sénat en décembre 1921, suite à la reprise des relations diplomatiques, Aristide Briand, alors président du Conseil, déclare que "nous n'avons pas à pousser l'Eglise catholique dans la voie des associations si elle ne veut pas y entrer. C'est un geste qu'elle doit faire d'elle-même. [...] Les lois de la République sont maintenues et s'il pouvait arriver que, dans le cadre de ces lois, l'Eglise catholique sortît de l'état inorganique dans lequel elle est, nous devrions tous nous en féliciter." (p. 222) A Rome, certains prélats, comme l'intransigeant cardinal Merry del Val (1865-1930) restaient d'avis que même des associations diocésaines n'étaient pas canoniques, donc inacceptables par principe, mais la majorité se montrait plus pragmatique et entendait surtout savoir quelles seraient les conséquences pratiques.

En 1923, les deux parties se mettent d'accord sur des statuts d'associations diocésaines considérées comme acceptables de part et d'autre. Dans une lettre adressée en novembre 1923 au pape – que retenaient des scrupules – le cardinal Dubois, archevêque de Paris, lui expose que "la solution de l'affaire des diocésaines sera un tempérament à la loi de séparation" (p. 313). En fait, de part et d'autre, nous voyons certains acteurs s'attacher à la recherche d'une solution conciliante (quitte à réinterpréter peut-être les textes), tandis que d'autres se cramponnent à des principes. Et l'on voit, dans une nouvelle lettre au pape le mois suivant, le même cardinal s'efforcer de le convaincre que, en acceptant les diocésaines, on n'accepte pas indirectement les lois sur lesquelles elles s'appuient et que l'on avait rejetées, tout en soulignant qu'une partie de ces lois n'est pas condamnable.

En 1924, l'accord est finalement conclu. Tout le monde n'est pas convaincu – dans le camp catholique comme dans le camp laïque – mais la solution trouvée permet de dénouer la crise sans donner à l'une des parties l'impression de capituler. L'un des intérêts du dossier établi par Poulat est de permettre de suivre les étapes d'une négociation complexe conduisant à un "ajustement réciproque" (p. 396).

Le 18 janvier 1924, Pie XI signe l'encyclique Maximam gravissimamque, qui couronne cet heureux aboutissement. Mais, observe Poulat, sans aller "jusqu'à lever le malentendu résistant qui était à la source du désaccord initial. La pensée du pape est claire: les associations diocésaines ne sont pas des cultuelles, ou du moins, elles en diffèrent assez pour interdire de les confondre." (p. 397) La France a accepté que les statuts des diocésaines "ne fassent aucune référence à la loi de 1905 et évitent même le mot qui fâche".

Les associations diocésaines sont présentées par le pape comme le fruit de la recherche d'un "moyen apte à porter secours et remède à la situation actuelle". Pie XI maintient "la réprobation de la loi inique de séparation", mais estime en même temps que les circonstances ont suffisamment changé pour permettre de s'engager dans la voie des associations diocésaines, associations dont le fonctionnement "doit se conformer aux lois canoniques". Le pape répète à plusieurs reprises que la décision n'est en rien en contradiction avec la voie choisie par son prédécesseur Pie X vingt années plus tôt.

"En vingt ans, on passe ainsi, au terme d'une négociation serrée, de la rupture d'un pacte (1904) à un accord sans pacte (1924)", résume Poulat (p. 125). Dans la pratique, comme le constatent alors des intellectuels catholiques, la loi du 9 décembre 1905 peut être appliquée au culte catholique et l'Eglise catholique peut organiser la gestion des biens qui lui sont nécessaires (p. 432). Le ministère des Finances, dans une circulaire d'octobre 1927, souligne de façon révélatrice que "les associations diocésaines sont complètement assimilées, pour le contrôle, aux autres associations cultuelles" (p. 449). Les associations des différents diocèses sont constituées entre 1924 et 1927.

Cela dit, tout n'est pas instantanément résolu par l'existence même d'un accord. De nombreuses questions doivent encore être clarifiées – à commencer, notamment, par celle de biens ecclésiastiques qui avaient été mis sous séquestre (certains évêchés, grands séminaires, petits séminaires et presbytères).

Comme le notait en 1956, dans un travail non publié, Alain Brugère (1920-2002), conseiller des Affaires étrangères, l'accord sur les associations diocésaines a précisé les limites entre le domaine de l'Etat et celui du Saint-Siège (p. 465). Les conséquences des événements de 1905 et des années suivantes conservent aujourd'hui leur importance: on l'a vu en 1990, quand la Conférence épiscopale française s'opposa, dans le diocèse de Belley-Ars, à la création d'une seconde association diocésaine pour gérer le séminaire international d'Ars (pp. 474-475). Chacun a conscience que des modifications apportées à l'édifice seraient grosses de conséquences imprévisibles. En même temps, comme le constatait en 1993 le cardinal Jean-Marie Lustiger dans une lettre adressée au Premier ministre, le régime de séparation institué par la loi de 1905 est aujourd'hui accepté sans réticence "après une période difficile" (p. 476).

L'Eglise catholique romaine se montre surtout soucieuse que ce cadre soit maintenu, et non dilué en fonction d'évolutions survenues dans la société. Et, certes, le lecteur du dossier a le sentiment que des débats parlementaires sur le même sujet auraient aujourd'hui, en France, une toute autre teneur, pour la simple raison que la culture religieuse de nombre de parlementaires est loin de celle de leurs prédécesseurs, indépendamment de leurs positions idéologiques et politiques.

Le droit des cultes en France

Après avoir lu le livre de Poulat, nul doute que certains lecteurs auront envie d'aborder un autre sujet: savoir quel est aujourd'hui le droit des cultes en France, afin de se retrouver dans un système auquel cet héritage historique a donné une configuration très particulière, puisque la non-reconnaissance des cultes s'y accompagne de la propriété publique de nombreux édifices de culte (mis à la disposition des communautés religieuses) ainsi que l'organisation d'aumôneries dans les services publics, pour ne citer que ces points. Ceux qui souhaiteront poursuivre leur exploration trouveront d'abondantes réponses à leurs questions dans un ouvrage publié il y a un an et demi, qui offre une information à la fois très détaillée et très structurée: le livre de Xavier Delsol, Alain Garay et Emmanuel Tawil, Droit des Cultes. Personnes, activités, biens et structures.

C'est un ouvrage technique et pratique, sous la plume de juristes qui se montrent sensibles à l'histoire. Ils nous rappellent que l'Etat n'a jamais, en France, considéré que l'exercice du culte avait une dimension exclusivement privée: "Le culte est bien affaire publique et nationale" (p. 22). Les institutions républicaines s'y intéressent, contrairement à certaines idées reçues. Ce qu'est l'exercice du culte n'est, à vrai dire, pas défini par la loi, mais il est généralement admis qu'il s'agit de la célébration de cérémonies pour l'accomplissement de rites religieux (p. 434).

En l'absence d'un système de cultes reconnus, les fidèles sont libres de s'organiser, "mais dans le cadre des lois de la République dès lors que la manifestation cultuelle, par sa dimension et sa place dans l'espace, devient significative et publique" (p. 22). Il existe un Conseiller pour les Affaires Religieuses au ministère des Affaires étrangères, un Bureau central des cultes rattaché au ministère de l'Intérieur.

La loi du 9 décembre 1905 ignore les Eglises et religions: c'est la notion de culte qui est centrale, et c'est de droit des cultes que s'occupe la République. "Le régime des cultes n'est pas le droit des religions." (p. 25) Au centre n'est pas la croyance, mais la visibilité sociale, les conditions matérielles des célébrations. Les mouvements qualifiés de "sectes", si controversés soient-ils, ont en principe également vocation à relever du droit des cultes – même si certaines interprétations et applications de la loi du 12 juin 2001 sur la prévention et répression de mouvements sectaires "portant atteinte aux droits de l'homme et au libertés fondamentales" pourraient aller dans un autre sens (pp. 29-30).

Judicieusement, la première partie offre des éléments d'histoire du droit des cultes en France, de la Révolution à nos jours. Après un survol clair et bien documenté de ces évolutions et turbulences, les auteurs s'engagent dans un examen des sources du droit des cultes, observant que celui-ci "n'est pas la manifestation de l'unilatéralisme absolu du pouvoir de l'Etat" et que ce dernier "accepte de prendre en comptes les normes religieuses" (p. 80).

En dépit du caractère souvent centralisateur de la République française, nous découvrons l'absence d'unité du droit des cultes en France: il est en effet marqué par une diversité territoriale, avec des particularités en France d'Outre-Mer et en Alsace-Moselle, redevenue française en 1918, après l'administration allemande de 1871 à cette date, où continue de s'appliquer le droit local des cultes, même s'il est "largement obsolète" (pp. 103-106).

Les juges et la jurisprudence jouent un rôle déterminant dans la constitution du droit des cultes. Maintenant s'y ajoute aussi "l'européanisation du droit des religions", à travers les décisions de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH). L'ouvrage contient ici quelques pages très intéressantes sur le rôle de la CEDH par rapport à l'intégration de l'islam dans l'espace européen.

La France a adopté la laïcité de la République comme principe constitutionnel, mais les interprétations de cette laïcité peuvent être très différentes. Les auteurs notent que la jurisprudence "a très nettement rejeté une conception négative de la laïcité" (p. 170): la laïcité n'est pas transformée en laïcisme d'Etat, si l'on considère la jurisprudence du Conseil d'Etat.

Les auteurs s'interrogent également sur la nature de la neutralité de l'Etat en matière religieuse. Il en ressort que "deux éléments découlent de la neutralité: la non-confessionnalité et la non-discrimination" (p. 174). Bien entendu, comme pour tous les autres points abordés dans le volume, chacun de ces aspects est illustré par de nombreux exemples.

Tout naturellement, si l'on se souvient de l'approche française du culte évoquée plus haut, la plus grand partie du livre s'attache à exposer: le cadre juridique des activités et des biens cultuels; le cadre juridique des personnes (ministres du culte et fidèles); le cadre juridique des structures cultuelles (groupements associatifs pour l'exercice de culte). Une structure très claire et détaillée permet aisément au lecteur – à partir de la table des matières – de se diriger rapidement vers les passages traitant des questions qui l'intéressent, de la réglementation des sonneries de cloches au régime fiscal en passant par le secret religieux, les aumôneries et bien d'autres sujets. Le droit devient, dans un tel volume, passionnant même pour le non juriste intéressé par le statut des religions dans un Etat moderne et se voulant laïc. De longues pages expliquent ainsi comment se créent et fonctionnent les "associations cultuelles".

A travers les situations diverses qui peuvent se présenter se dessine la gestion du religieux dans la vie publique telle qu'elle s'est élaborée en France, tenant d'ailleurs compte aussi des usages. Le traitement du sujet n'a rien de sec, et dépasse la description des faits pour développer une réflexion sur les questions soulevées.

Conclusion: savoir de quoi l'on parle

Le livre d'Emile Poulat offre un éclairant et riche dossier sur un épisode des relations entre Etat et Eglise catholique dans la France contemporaine. L'ouvrage des trois juristes est un véritable manuel de droit des cultes. Mais les deux volumes intéresseront en partie les mêmes publics, ce qui nous a conduit à les réunir en un même compte rendu: toutes les personnes intéressées par le droit, les historiens, les responsables et membres de communautés religieuses souhaitant comprendre le cadre dans lequel ils doivent agir, mais aussi les responsables politiques et les journalistes ayant à s'occuper des questions religieuses.

Ajoutons-y un souhait: il serait désirable que nombre d'observateurs étrangers qui suivent et commentent différents aspects de la situation religieuse en France (notamment dans le monde anglophone) étudient soigneusement ces volumes: cela leur épargnerait plus d'un malentendu et leur permettrait de comprendre bien des aspects qui peuvent échapper à une personne peu familière avec les spécificités de l'histoire religieuse de la France et de son droit des cultes.

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